Zmiany w prawie (ustawa z dnia 25 maja 2017 roku o restytucji narodowych dóbr kultury (Dz. U. 2017 poz. 1086)

7 липня 2017

W dniu 20 czerwca 2017 roku wchodzi w życie ustawa z dnia 25 maja 2017 roku o restytucji narodowych dóbr kultury (Dz. U. 2017 poz. 1086), implementująca Dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/60/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie zwrotu dóbr kultury wyprowadzonych niezgodnie z prawem z terytorium państwa członkowskiego. Ustawa ta reguluje podstawy restytucji dóbr kultury w celu zapewnienia jak najszerszej i efektywnej ochrony zachowanego dziedzictwa kulturowego.

Zmiany w prawie

Jednym z najważniejszych obszarów regulacji ustawy o restytucji narodowych dóbr kultury jest określenie właściwości i ogólnych kompetencji organów w sprawach restytucyjnych. Ustawa definiuje restytucję dóbr kultury prowadzoną przez Rzeczpospolitą Polską jako działania podejmowane przez organy państwa lub inne jednostki sektora finansów publicznych w celu odzyskania, w tym zwrotu, dobra kultury utraconego przez obywatela polskiego, osobę prawną lub przez jednostkę organizacyjną mającą siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, lub przez podmiot utworzony na podstawie prawa państwa obcego prowadzący działalność w zakresie ochrony lub upowszechniania polskiego dziedzictwa narodowego, lub dobra kultury znajdującego się w chwili utraty lub w późniejszym czasie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w stosunku do którego Rzeczpospolita Polska uprawniona jest do żądania jego zwrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie prawa międzynarodowego, prawa Unii Europejskiej lub prawa krajowego państw obcych, lub dobra kultury, które zostało wyprowadzone z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z naruszeniem prawa. Ustawa przyznaje w tym zakresie ogólną kompetencję do działania ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Właściwość ministra obejmuje zarówno sprawy restytucji prowadzone przez Rzeczpospolitą Polską w stosunku do dóbr kultury w kraju i za granicą (w tym w ramach postępowania o zwrot narodowych dóbr kultury uregulowanym przez Dyrektywę 2014/60/UE), jak i sprawy prowadzone przez państwa obce (w tym państwa członkowskie Unii Europejskiej o zwrot swoich narodowych dóbr kultury) i cudzoziemców w odniesieniu do dóbr kultury znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ramach tej właściwości minister reprezentuje Skarb Państwa w sprawach dotyczących restytucji dóbr kultury na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z zachowaniem zasad zastępstwa Skarbu Państwa przewidzianych w ustawie z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, jak również jest uprawniony do występowania w postępowaniach cywilnych, karnych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych, a także postępowaniach w sprawach o wykroczenia, związanych restytucją dóbr kultury, w tym zwrotem dóbr kultury wyprowadzonych z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z naruszeniem prawa, na zasadach przewidzianych w odrębnych ustawach.

Ponadto do zadań restytucyjnych ministra należy prowadzenie działań w celu odnalezienia dóbr kultury podlegających restytucji i współpraca z właściwymi organami państw członkowskich w sprawach zwrotu dóbr kultury na terytorium państw Unii Europejskiej. Ustawa przyznaje również ministrowi kompetencję do gospodarowania i rozporządzania dobrami kultury odzyskanymi przez Skarb Państwa wskutek restytucji. Wyjątek od zasady wyłącznej właściwości w sprawach restytucyjnych ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego ustawa przewiduje w przypadkach restytucji dóbr kultury z udziałem państw trzecich, inicjowanego na podstawie umów międzynarodowych, gdy w stosunkach międzynarodowych pojawia się wyraźny wymóg reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej przez ministra właściwego do spraw zagranicznych. W takiej sytuacji minister właściwy do spraw kultury i dziedzictwa narodowego może zwrócić się do ministra właściwego do spraw zagranicznych o reprezentowanie Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie restytucyjnej prowadzonej przez Rzeczpospolitą Polską. Ustawa określa przy tym zasady współdziałania między obydwoma ministrami, nakładając na ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego odpowiedzialność za merytoryczne przygotowanie sprawy restytucyjnej.

Zmiany w prawie

Ustawa wprowadza do polskiego porządku prawnego podstawowy mechanizm prawny służący ochronie integralności dziedzictwa kulturowego każdego z państw członkowskich Unii Europejskiej, przewidziany przez Dyrektywę 2014/60/UE, którym jest szczególny tryb postępowania sądowego - postępowanie o zwrot dobra kultury na terytorium państwa członkowskiego, z którego zostało ono nielegalnie wyprowadzone. Tryb ten ma zastosowanie tylko pomiędzy państwami członkowskimi i w stosunku do dóbr kultury wyprowadzonych od 1 stycznia 1993 r., aczkolwiek w przypadkach określonych w ustawie możliwe jest stosowanie przyjętych w niej rozwiązań do dóbr kultury wyprowadzonych także przed tą datą. Postępowanie to, będące szczególnym rodzajem restytucji dóbr kultury, prowadzone jest przed sądem państwa, na którego terytorium wyprowadzone zostało dobro kultury, na wniosek państwa członkowskiego ubiegającego się o zwrot. Drugą stroną takiego postępowania jest aktualny posiadacz wyprowadzonego dobra kultury. Powyższy tryb postępowania stosowany może być wyłącznie do dóbr kultury zakwalifikowanych przez państwo, z którego zostały wyprowadzone, jako "narodowe dobra kultury", o ile wywóz tych dóbr podlega ograniczeniom w ustawodawstwie tego państwa. Rozpoznawanie spraw spornych dotyczących zwrotu dobra kultury wyprowadzonego z państwa Unii Europejskiej należy do sądów w postępowaniu cywilnym. Najbardziej znamienną cechą postępowania zwrotowego jest połączenie elementów właściwych dla sfery prawa międzynarodowego i publicznego ze sferą prawa krajowego i prywatnego. Postępowanie zwrotowe toczy się mianowicie przed właściwymi sądami państwa, z którego ma zostać dokonany zwrot, zaś uczestnikami postępowania z jednej strony jest żądające zwrotu państwo członkowskie - czyli podmiot prawa wspólnotowego i międzynarodowego, którego legitymacja nie jest oparta na prawie majątkowym (własności), lecz na kompetencji publicznoprawnej, tj. zadaniu ochrony własnego narodowego dziedzictwa kulturowego - a z drugiej aktualny posiadacz lub dzierżyciel dobra kultury (będący podmiotem krajowym w innym państwie członkowskim), którego legitymacja wynika z faktu posiadania (a więc stanu unormowanego przez prawo cywilne). Ustawa, zgodnie z treścią Dyrektywy 2014/60/UE, ustanawia prymat ochrony dziedzictwa kulturowego państwa członkowskiego nad prawami właściciela dobra kultury. Jednocześnie w przypadku orzeczenia obowiązku zwrotu przyznaje ona posiadaczowi dobra kultury możliwość uzyskania odszkodowania od państwa Unii Europejskiej występującego o zwrot. O odszkodowaniu sąd orzeka z urzędu na żądanie pozwanego posiadacza zgłoszone do zamknięcia rozprawy w pierwszej instancji, jednak przysługuje ono, jeżeli posiadacz wykaże, że przy nabyciu dobra kultury dochował należytej ostrożności i staranności.

Ustawa reguluje ponadto podstawowe mechanizmy postępowania w sprawach restytucji dóbr kultury z udziałem państw trzecich, inicjowanego na podstawie prawa międzynarodowego, a więc w sprawach nie objętych szczególnym trybem postępowania sądowego określonym w Dyrektywie 2014/60/UE. W celu pełnej implementacji Dyrektywy 2014/60/UE ustawa kształtuje pojęcia i instytucje, których istnienie w porządkach krajowych zakładały i zakładają regulacje Unii Europejskiej. Należy do nich zaliczyć pojęcia „dóbr kultury”, „restytucji dóbr kultury prowadzonej przez Rzeczpospolitą Polską”, „zbiorów publicznych”, a przede wszystkim centralne z punktu widzenia Dyrektywy 2014/60/UE pojęcie "narodowych dóbr kultury". Zdefiniowanie tej kategorii w prawie polskim jest warunkiem niezbędnym, aby Rzeczpospolita Polska mogła korzystać z trybu zwrotu dóbr kultury z terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej przewidzianego w Dyrektywie 2014/60/UE. Kategoria „narodowych dóbr kultury” w ustawie została skonstruowana w oparciu o kategorie rzeczy już zdefiniowane w polskim systemie prawa. Są nimi mianowicie zabytki i materiały archiwalne objęte ograniczeniami wywozowymi w myśl ustawy o ochronie zabytków oraz ustawy o zasobie archiwalnym. Powiązanie kategorii narodowych dóbr kultury z ograniczeniami wywozowymi jest uzasadnione istotą regulacji Dyrektywy 2014/60/UE, która tylko w stosunku do obiektów objętych takimi ograniczeniami przewiduje stosowanie szczególnego trybu zwrotu. Poza wyżej wspomnianymi kategoriami, tj. zabytkami i materiałami archiwalnymi objętymi istniejącymi w prawie polskim ograniczeniami wywozowymi, ustawa zalicza do narodowych dóbr kultury także kategorie obiektów będących dobrami kultury nie objętymi dotąd ograniczeniami wywozowymi - zarazem takie ograniczenia ustanawiając przez nowelizację przepisów ustawy o muzeach i ustawy o bibliotekach, objęte zaś innymi formami ochrony prawnej na podstawie przepisów szczególnych. Chodzi mianowicie o nie będące zabytkami muzealia wpisane do inwentarza muzeum będącego instytucją kultury i materiały biblioteczne należące do narodowego zasobu bibliotecznego. Kolejnym pojęciem, którego wprowadzenie do polskiego porządku prawnego umożliwia skorzystanie przez Rzeczpospolitą Polską z pełnej ochrony dóbr kultury przewidzianej w dyrektywie jest pojęcie „zbiorów publicznych”. Brak zdefiniowania kategorii zbiorów publicznych oraz objęcia ich szczególnymi regulacjami ochronnymi w prawie polskim zamykał do tej pory drogę do wykorzystania uprzywilejowania w postępowaniu zwrotowym, polegającego na wydłużeniu do 75 lat od wyprowadzenia (zamiast 30 lat, jak to ma miejsce w odniesieniu do pozostałych narodowych dóbr kultury) terminu zawitego, w którym może być wszczęte postępowanie o zwrot dobra kultury należącego do tych zbiorów w trybie przewidzianym przez dyrektywę.

Zmiany w prawie

Definicja "zbiorów publicznych" przyjęta w ustawie opiera się na kryterium podmiotowo-własnościowym, tzn. przynależności dobra kultury do mienia podmiotów realizujących zadania publiczne w zakresie kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego, tj. Skarbu Państwa, jednostek sektora finansów publicznych, organizacji pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ewentualnie wykorzystujących środki publiczne lub dysponujących dobrami kultury utrzymywanymi ze środków publicznych. Jednocześnie ustawa obejmuje dobra kultury należące do zbiorów publicznych szczególnymi regulacjami ochronnymi. W ramach powyższej ochrony ustawa wprowadza przepisy ograniczające skutki prawne przestępstw przeciwko zbiorom tych kategorii (kradzieży i przywłaszczenia), polegające w pierwszej kolejności na wyeliminowaniu możliwości utraty prawa własności na skutek zasiedzenia lub nabycia w dobrej wierze przez osobę trzecią. Z kategorią zbiorów publicznych zrównane są w ustawie dobra kultury należące do kościołów i związków wyznaniowych. Oprócz powyższego ustawa wprowadza rozwiązania mające na celu przeciwdziałanie obrotowi dóbr kultury z nielegalnych źródeł uzasadnia konieczność wzmocnienia wymogów zachowania należytej staranności przy nabywaniu dóbr kultury. Temu celowi służy w wprowadzenie obowiązku prowadzenia ewidencji przez podmioty gospodarcze wyspecjalizowane w zakresie obrotu zabytkami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Regulacja ta ograniczać ma ryzyko nadużyć lub łamania prawa przy wydawaniu przez te podmioty ekspertyz służących wykazaniu, iż zabytek nie podlega ograniczeniom wywozowym.

W ustawie znalazły się także przepisy karne, dotyczące zachowań polegających na utrudnianiu postępowania o zwrot zagranicznego narodowego dobra kultury, w szczególności przez zatajanie i podawanie nieprawdziwych informacji na temat jego przechowywania. Należy zaznaczyć, że ustawa o restytucji narodowych dóbr kultury stanowi regulację wykraczającą poza materię ochrony zabytków, albowiem przepisy dyrektywy 2014/60/UE nie ograniczają restytucji do samych tylko zabytków, lecz obejmują swym zasięgiem także niezabytkowe dobra kultury. Tym samym w systemie prawa polskiego będzie to pierwszy i jedyny od czasu uchylenia ustawy z dnia z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury akt dotyczący ochrony nie tylko zabytków, ale dóbr kultury w ogóle i redukujący w ten sposób brak kompleksowego uregulowania ochrony dziedzictwa kulturowego i narodowego w Polsce.

Джерело