Віктор АКУЛЕНКО Двосторонні договірні відносини України в сфері охорони і повернення культурних цінностей

25 квітня 2016

Розвиток світових інтеграційних процесів вимагає якісно нового підходу до міжнародного права і системи принципів, звичаїв та угод. Особливо важливе значення це має для України, яка проголосивши свою незалежність, стала на шлях всебічного та взаємовигідного розвитку відносин з іноземними державами.  Одним із пріоритетів у цьому напрямку є культурне співробітництво.

Це є закономірним з огляду на той незаперечний факт, що історія розвитку сучасних народів і держав, принаймні в одному зі своїх аспектів, є історією розвитку духовності й культури кожної нації. “Реальні життєві відносини, – писав наприкінці XIX століття юрист-міжнародник Ф. Мартенс, – які поєднують сучасні освічені народи, дають зміст міжнародному управлінню держав, до предметів якого ми відносимо, по-перше, інтереси у сфері духовного життя…” [1]

Конвенції ЮНЕСКО “Про захист культурних цінностей у випадку збройного конфлікту 1954 р”, “Про заходи спрямовані на заборону і запобігання незаконному ввезенню, вивезенню та передачі права власності на культурні цінності 1970 р.” “Про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 р.”, “Про охорону нематеріальної культурної спадщини 2003 р.”, закріпили в міжнародному праві охорони культурних цінностей ряд принципів, що мають всесвітнє значення й підлягають реалізації державами-членами (у спосіб, що або прямо передбачений нормами Конвенцій, або не передбачений напряму, але є прийнятим з погляду загального міжнародного права). Крім того, Конвенції ЮНЕСКО сприяють укладанню у цій сфері регулювання інших дво- й багатосторонніх міжнародних договорів (або введення окремих позицій до договорів загального характеру), які можуть сприяти вирішенню проголошених Конвенціями завдань.

“Якщо поряд із цим визнавати, що Конвенції ЮНЕСКО складають базис сучасного міжнародного права охорони культурних цінностей, – відзначає В. Максимов, – то можна твердити, що договірно-правове співробітництво держав (й Україна тут не є винятком) поза межами Конвенцій ЮНЕСКО в сфері охорони культурних цінностей, має відповідати (або принаймні не суперечити) нормам цих Конвенцій. З іншого боку, міжнародні договори, що стосуються охорони культурних цінностей, можуть розглядатись як такі, що розвиваються й конкретизують загальні засади Конвенцій ЮНЕСКО” [2]

Від часу проголошення незалежності нашою державою укладено понад 60 угод у галузі культурного співробітництва. Їхній предмет охоплює широке коло питань, пов’язаних із збереженням культурної спадщини, освітою, наукою, туризмом, спортом.

З іншого боку, за своєю метою ці договори покликані сприяти захистові та заохоченню розвитку національного внеску у спільну культурну спадщину, вивченню народами мов, історії та культури договірних держав.

Рівночасно проблеми збереження та розвитку культурної спадщини входять і до предмету загальнополітичних договорів, що їх уклала Україна, зокрема: з Польщею (1992 рік), Францією (1992 рік), Туреччиною (1992 рік), Грузією (1993 рік), Тунісом (1993 рік), Казахстаном (1994 рік), Литвою (1994 рік), Італією (1995 рік), Чехією (1995 рік) та інші.

Положення цих договорів стосовно культурного співробітництва мають здебільшого загальний характер. Проте важливість їх обумовлюється тим, що, по-перше, вони є втіленням намірів держав до такого співробітництва, по-друге, є основою для укладення конкретних договорів у цій сфері, розвитку співпраці на всіх ділянках культурного життя, а відтак, реалізації культурної політики України.

У сучасному мінливому міжнародному співтоваристві помітне збільшення кількості договорів і посилення їх ролі в міждержавних стосунках. “В одних випадках регулювання відносин в галузі охорони культурних цінностей здійснюється шляхом укладання спеціальних міжнародних угод як багатостороннього, так і двостороннього характеру, – відзначає М. Богуславський. – В інших окремі правила охорони культурних цінностей включаються до угод, які укладені державами з питань культурного і наукового співробітництва, в мирні договори, а також в інші міжнародні договори та угоди” [3].

За роки незалежності Україна активно включилася в інтеграційні процеси в культурно-гуманітарній сфері. Це сприяло її утвердженню в міжнародній спільноті як цивілізованої, демократичної європейської держави з багатими культурними традиціями, надійного партнера в розв’язанні сучасних проблем у галузях культури, освіти, науки, інформації, туризму, спорту, учасника міждержавної співпраці з реституції і повернення культурних цінностей тощо.

Таке міжнародне співробітництво передбачає також один із важливих пріоритетів, а саме збереження історичних пам’яток та інших об’єктів, що становлять культурну цінність, вжиття заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами. Ці засадничі позиції зафіксовані в Декларації про державний суверенітет України [4] (ст. VIII) і в Конституції України [5].

Основу законодавчої бази нашої держави в договірних стосунках з іншими державами становить Закон України “Про міжнародні договори України” від 29 червня 2004 року [6]. У цьому Законі встановлено порядок укладення, виконання й припинення чинності міжнародних договорів України з метою належного забезпечення національних інтересів, зокрема у сфері охорони національної культурної спадщини, а також здійснення цілей, завдань і принципів зовнішньої політики держави, закріплених у Конституції й законодавстві України.

Істотною важливою нормою в контексті нашої теми є положення статті 9 Закону, у якій ідеться про те, що ратифікації підлягають певні види міжнародних договорів, у тому числі й ті, які стосуються питань передачі історичних та культурних цінностей українського народу. Так, якщо об’єкт культурної спадщини з певних причин передається у власність іншій державі, то таке рішення повинно бути оформлене через ухвалення Верховною Радою України відповідного закону про ратифікацію. Ця правова норма має загальнообов’язковий і принциповий характер у культурній сфері щодо захисту національних інтересів України.

Двосторонні угоди укладені Україною мають широкий і різноманітний спектр міжнародного культурного співробітництва, в тому числі щодо охорони, використання і повернення історичних пам’яток, творів мистецтва, архівів тощо. Ці угоди можна систематизувати за критерієм рівня державних органів, які їх уклали:

а) угоди укладені на урядовому рівні;

б) угоди укладені на відомчому рівні.

До першої категорії відносяться угоди загального характеру, серед яких предметом міжнародного регулювання є також питання про культурне, науково-освітнє і інформаційне співробітництво. Так договір про дружбу, співробітництво і взаємодопомогу між Україною та Республікою Грузія 1993 р. передбачає, що сторони підтверджують прагнення розвивати й поглиблювати контакти і зв’язки в галузі культури та мистецтва. Всіляко сприятимуть розширенню культурних обмінів, поглибленому ознайомленню народів двох країн з їхньою культурно-історичною спадщиною, досягненнями сучасної культури, співробітництву у справі збереження історико-художніх пам’яток, заохочуватимуть на взаємній основі відкриття та діяльність культурно-інформаційних центрів (ст. 16) [7].

Подібний договір про дружбу і співробітництво між Україною та Литовською Республікою 1994 р. У ньому говориться, що договірні сторони, керуючись документами і рекомендаціями ЮНЕСКО, Ради Європи та інших міжнародних організацій з питань збереження культурної спадщини. Вони сприятимуть розширенню зв’язків між відповідними органами з охорони пам’яток історії та культури обох держав, створюватимуть умови для застосування й діяльності комісій для вивчення загальної  культурної спадщини [8].

На основі міжнародних норм і стандартів, а також двосторонніх угод сторони вживатимуть заходів із метою визначення і повернення культурних та історичних цінностей, які зникли, були незаконно вивезені або іншим нелегальним чином опинилися на території іншої сторони (ст. 13).

Міжнародні угоди, які укладені між міністерствами і відомствами різних держав, регулюють їхні взаємовідносини щодо спеціальних питань в межах їхньої визначеної компетенції. В усіх подібних випадках зобов’язання, прийняте за договором будь-яким  державним органом є міжнародним зобов’язанням держави і на нього поширюється принцип pacta sunt servanda.

До міжнародних угод, які укладені у цій сфері на рівні відомчих органів України з різними країнами, слід віднести:

- Угоду про культурне співробітництво між Міністерством культури Російської Федерації та Міністерством культури України 1994 р. [9].

Серед різноманітних аспектів культурного співробітництва договірні сторони згодилися про таке: “Враховуючи те, що під час Другої світової війни велику кількість книг, архівних документів та інших культурних цінностей було вивезено з території України, сторони вважають за доцільне контакти з ФРН з питань обміну вивезених цінностей здійснювати з урахування взаємних попередніх консультацій” (ст. 3).

У цьому контексті назвемо також Угоду про співробітництво між Федеральною архівною службою Росії та Головним архівним управлінням при Кабінеті Міністрів України 1998 р. [10].

Двосторонні міжнародні угоди укладені Україною на урядовому рівні можна виділити й за іншою ознакою, а саме, коли предметом їх регулювання є безпосередньо відносини охорони, використання і популяризації культурної спадщини або пошуку, повернення і реституції культурних цінностей і архівів.

Так у Вашингтоні 12 березня 1994 року між урядом України й урядом Сполучених Штатів Америки було укладено Угоду про охорону і збереження культурної спадщини.[11] Сторони домовилися вживати належних заходів для охорони й збереження культурної спадщини всіх національних, релігійних та етнічних груп, які проживали або проживають на територіях цих держав і були жертвами геноциду Другої  світової війни. Для забезпечення цілей угоди Україна й США зобов’язалися скласти, а потім оприлюднити списки об’єктів культурної спадщини (культових закладів, місць історичного значення, пам’ятників, кладовищ та меморіалів загиблим, а також архівних матеріалів, які мають до цього відношення). Під особливе піклування співробітництва сторін підпадали об’єкти культурної спадщини, що перебувають під загрозою зіпсування або знищення.

Кожна сторона гарантуватиме відсутність дискримінації, формальної або фактичної, стосовно культурної спадщини громадян іншої сторони у тому, що стосується обсягу та застосування її законів та інструкцій щодо:

а) охорони та збереження їхньої культурної спадщини;

б) права сприяти охороні та збереженню їхньої культурної спадщини, та

в) доступу до неї громадськості.

Ніщо в цій Угоді не може тлумачитись таким чином, що звільняло б іншу сторону від її зобов’язань за Конвенцією про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини 1972 року або за будь-якою іншою угодою щодо охорони культурної спадщини. Ця Угода має регулюватися чинним законодавством обох країн і буде здійснюватись в залежності від наявності фондів.

Сторони домовилися, що охорона культурної спадщини може бути ефективною лише за умови, якщо її забезпечено як на національній, так і на міжнародній основі серед держав, які діють у тісній співпраці.Передбачалося створити спільну комісію з питань культурної спадщини для контролю за виконанням угоди. Виконавчим органом США, відповідальним за виконання цієї угоди, буде Комісія з питань збереження спадщини Америки за кордоном. Органи влади та організації, на які згідно з чиним законодавством України покладено відповідальність за охорону пам’яток культури, забезпечуватимуть виконання цієї угоди з боку України.

Проблема пошуку і повернення втрачених і незаконно переміщених культурних цінностей є актуальною для багатьох країн Європи. Кілька двосторонніх угод на урядовому рівні укладено Україною після одержання незалежності. У квітні 1995 р. була підписана угода між урядом України та урядом Угорської Республіки про співробітництво у справі повернення культурних цінностей, що потрапили під час Другої світової війни та в наступні роки на територію іншої країни [12].

В угоді держави розглядали повернення культурних цінностей як двосторонній процес, в рамках якого інтереси культурної спадщини народів стоять над інтересами сьогоденної політичної кон’юктури.

Сторони висловлювали свою готовність розпочати роботу по поверненню культурних цінностей, вивезених під час Другої світової війни та в наступні роки з їх території після завершення певних етапів і всього комплексу пошуково-дослідних, експертних робіт, пов’язаних з ідентифікацією та визначенням культурних цінностей, узгодження правового механізму передачі.

Крім того, сторони зобов’язувалися залучити всі необхідні та можливі заходи для запобігання протизаконного вивезення культурних цінностей на територію іншої сторони або до інших країн. Сторони мали вживати необхідні заходи з метою виявлення і повернення незаконно вивезених культурних цінностей згідно з положеннями і духом міжнародних угод.

Виконання угоди доручено:

– в Україні – Державній службі контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України;

– в Угорській Республіці – Комітетові з питань повернення культурних цінностей.

Передбачалося, що сторони створюють українсько-угорську комісію для цілеспрямованого виявлення, ідентифікації і вивчення культурних цінностей, що перебувають на території їхніх країн та входять до складу взаємних реституційних претензій, включно з цінностями, вивезеними на територію колишнього Третього рейху, створення банків даних, а також інформування громадськості про результати виконаної роботи.

Звернемо також увагу, що крім договорів і угод у цій культурній сфері міжнародно-правові домовленості втілилися в інші двосторонні документи – декларації, комюніке, протокол тощо. Як відзначає професор О. Мережко у міжнародному праві не існує загальнообов’язкової форми міжнародних договорів. Вона залежить від угоди сторін і не впливає на юридичну дійсність та обов’язкову силу договору” [13]. За словами англійського правника Макнейра “міжнародне право як таке не приписує ні форми, ні процедури для укладення міжнародних угод…” [14].

Проте форма договору все ж має суттєве практичне значення так, як тільки вона дає можливість відповідно втілити зміст договору. Як наголошує І. І. Лукашук “найменування може мати помітне значення. В одних випадках воно підкреслює значення, яке надають сторони даному акту, в інших – обмежує його” [15]. У двосторонніх відносинах назва договору може відображати рівень розвитку політичних відносин між договірними сторонами. Втім із найменування договору не завжди можна з’ясувати, коли дана угода є міжнародним договором, а коли політичною домовленістю.

Її статус в практичній площині визначається відповідно до наміру сторін, що, як правило, випливає з аналізу тексту угоди.

Маємо в практиці міжнародних домовленостей Декларацію про принципи відносин дружби і співробітництва між Україною і Туніською Республікою 1994 р. [16], яка закріплює підсумки переговорів в юридично обов’язковій формі. Зокрема, в ній зафіксовано, що сторони співробітничатимуть у сфері охорони культурної спадщини і проводитимуть консультації в рамках компетентних міжнародних організацій з питань культурної, історичної та мистецької спадщини (ст. 10). Сторони співробітничатимуть у рамках компетентних міжнародних організацій також у боротьбі з незаконним вивезенням і торгівлею культурними та історичними цінностями (ст. 11).

Розглянемо Комюніке засідання Консультативного комітету Президентів України і Республіки Польща 1995 р. [17]. У ньому містилася не тільки інформація про результати переговорів – політичну домовленість, а й нормативний аспект, який полягав у розвитку і тлумаченні Договору між Україною та Республікою Польща про добросусідство, дружні відносини і співробітництво 1992 р. Зокрема, ст. 13 про співробітництво щодо правового, матеріального та іншого захисту цінностей, пам’яток і об’єктів, пов’язаних із культурною та історичною спадщиною іншої сторони, що знаходяться на їхніх територіях тощо.

Тепер у Комюніке “сторони брали міжнародно-правові зобов’язання щодо проведення повної інвентаризації об’єктів культурної спадщини – української в Польщі та польської в Україні, а також створення всіх належних умов для забезпечення збереження й реставрації цих об’єктів культурної спадщини”.

Назвемо ще одну міжнародну угоду Протокол про співпрацю між Міністерством культури і мистецтв України та Міністерством культури і мистецтв Республіки Польщі на 1996-1997 роки, [18] яка мала додатковий характер до ст. 21 Програми реалізації попередньої Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Польщі з питань культурного й наукового співробітництва на 1995-1996 роки від 28 квітня 1995 року. У підписаному Протоколі сторони, зокрема, згідно з нормами міжнародного права та законодавства України та Республіки Польщі на умовах взаємності та в межах своєї компетенції висловлювали готовність до дій, що мають на меті запобігання нелегальному вивезенню культурних цінностей, а також забезпечать обмін досвідом та інформацією з цього питання. Сприятимуть обміну творами мистецтва з метою їх дострокового експонування в музеях і галереях обох держав.

Втім не завжди кількість міжнародно-правових угод свідчить про успішне розв’язання проблем, що мають ними регулюватися. Аналіз сучасного стану реалізації міжнародно-правових норм показує, що більшість їх виконується лише в разі сприяння механізмів національного права, тобто в процесі національно-правового (внутрішньодержавного) впровадження норм міжнародного права. Отже дієвість того чи іншого міжнародного договору України, в тому числі й у сфері охорони культурної спадщини, залежить насамперед від того, наскільки сторони спроможні виконати взяті на себе зобов’язання всередині країни. Мусимо визнати, що загальної позитивної тенденції в забезпеченні належної охорони і захисту культурної спадщини в Україні, як і її культурних цінностей за рубежем, до тепер ще не сформовано.

Подібні причини характерні також для держав-сторін міжнародно-правових угод з Україною. Прагнення до ефективного розв’язання наявних проблем між ними має бути взаємним і довірливим. Зупинимося на Угоді між Урядом України та Урядом Федеративної Республіки Німеччини про культурне співробітництво 1993 р. [19], в якій договірні сторони погодились, що “втрачені або незаконно вивезені культурні цінності, які знаходяться на їхніх територіях, будуть поверненні власникові або правонаступникові” (ст. 16). Для розгляду виконання взятих зобов’язань сторони утворили українсько-німецьку комісію з питань повернення та реституції втрачених та незаконно переміщених під час Другої світової війни культурних цінностей. До її складу з української сторони входять представники Державної служби контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України, міністерства культури і туризму, міністерства закордонних справ, правознавці, працівники музеїв, архівів, бібліотек. Комісія проводить засідання почергово в кожній країні (відбулося VII засідань) [20].

Відповідно до Угоди між Урядом України та Урядом Республіки Польщі про співробітництво у справі охорони та повернення втрачених і незаконно переміщених під час Другої світової війни культурних цінностей 1996 р. [21] також утворено Міжурядову українсько-польську комісію у цій сфері. Комісія може утворювати постійно діючі або тимчасові групи експертів з питань пам’яток археології, історії, мистецтва, архівних документів, бібліотек та інші, які здійснюватимуть пошук, ідентифікацію та дослідження, а також розроблятимуть пропозиції стосовно повернення культурних цінностей тощо.

Українсько-німецька і українсько-польська комісії організували “круглі столи” фахівців для дискусій, вироблення компромісних пропозицій, створили банки даних переміщених культурних цінностей, організовують доступ експертів до фондів музеїв, архівів та бібліотек з дослідницькою метою тощо.

Підсумковим документом засідання комісії є Протокол переговорів з питань, що стосуються взаємних інтересів двох сторін щодо вирішення договірних зобов’язань, вироблення конструктивних підходів до них. Це є певним виконанням укладених угод, свідченням про прогрес у відносинах або наявні причини, які стримують реалізацію зобов’язань сторін, а також визначають коло питань, які потребують першочергового розв’язання.

Проте реалізація на практиці результатів переговорів комісії про передачу або обмін культурних цінностей нерідко гальмується сторонами, оскільки країни, як правило, притримують до останнього ті пам’ятки, що потрапили у їх володіння. Досить нагадати про наміри обміну двох українських дзвонів, знайдених у 1999 р. у Лютовиськах (Польща) на дублікати Кременецьких друків, що зберігаються у Національній бібліотеці України ім. В. Вернадського НАН України. Проста справа, але через двостороннє зволікання досі не розв’язана.

У цьому контексті відзначимо спільний проект україно-угорської комісії, Державної служби контролю за переміщенням культурних цінностей через державний кордон України та посольства Угорщини в Україні по виданню історичного документа “Київського щоденника 3.XII.1941 – 19.I.1942” Нандора Феттіха (1900-1971), знаного угорського вченого, археолога, мистецтвознавця. Наприкінці 1941 року Нандор Феттіх разом з іншим вченим Дюлою Ласло (1910-1998) був відряджений нацистським відомством А. Розенберга для опису культурних цінностей, що зберігалися в музеях Києва.

Як писав угорський професор Іштван Фодор, “викрадені художні цінності здебільшого і дотепер не повернулися до справжніх власників. Постраждалі країни, як Україна, так і Угорщина, докладають багато зусиль для того, щоб останні “військовополонені” великої війни повернулися на батьківщину, представляючи часточки світової культури, а не були захованими в таємних сховищах. При цьому ми повинні пам’ятати, що під час нищівної пожежі війни були і справжні люди у цій нелюдськості, що не знищували, а намагалися врятувати загальнолюдські цінності культури” [22].

В и к о р и с т а н і   д ж е р е л а :

1. Правова охорона культурних цінностей. Україна в міжнародно-правових відносинах. Книга 2./ відп. ред. Ю. С. Шемшученко та В. І. Акуленко. – К., 1997. – С. 821.

2. Максимов В. Правова охорона культурних цінностей у Конвенціях ЮНЕСКО. – К., 1997. – С. 138.

3. Богуславський М. М. Культурные ценности в международном обороте. Правовые аспекты. – М., 2005. – С. 68.

4. Права людини. Міжнародні договори України, декларації, документи. – К., 1992. – С. 11.

5. Конституції і конституційні акти України. Історія і сучасність. – К., 2006. – С. 228.

6. Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 50. – С. 540.

7. Відомості Верховної Ради України. – 1994. – № 27. – С. 225.

8. Там само. – С. 228.

9. Пам’ятки України. – 1995. – № 1. – С. 95-96.

10. Архів Держкомархіву України.

11. Пам’ятки України . – 1994. – № 3-6. – С. 132-133.

12. Правова охорона культурних цінностей. Україна в міжнародно-правових відносинах. – С. 556.

13. Мережко О. О. Право міжнародних договорів: сучасні проблеми теорії та практики. – К., 2002. –С. 128.

14. Там само.

15. Лукашук И. И.. Форма международних договоров : учебно-практическое пособие. – М., 2001. –С. 51.

16. Політика і час. – 1994. – № 1. – С. 92-93.

17. Урядовий кур’єр. – 1995. – № 148.

18. Правова охорона культурних цінностей. Україна в міжнародно-правових відносинах. – С. 558.

19. Правова охорона культурних цінностей. Україна в міжнародно-правових відносинах. – С. 582.

20. Там само. – С. 583-590.

21. Там само. – С. 559.

22. Феттіх Н. Київський щоденник (3.XII.1941 – 19.I.1942). – К, 2004. – С. 14.

 

Джерело:   Акуленко В.І. Двосторонні договірні відносини України в сфері охорони і повернення культурних цінностей // Науковий часопис НПУ імені М.П. Драгоманова. Серія № 18. Економіка і право : зб. наукових праць. – Випуск 8. – К.: Вид-во НПУ імені М. П. Драгоманова, 2010. – С. 111-118